La guerre contre l'UNRWA Tentatives pour mettre fin à la question des réfugiés
Auteur: 
Ayat Hamdan
Année de publication: 
2024
Langue: 
Arabe
Français
Nombre de pages: 
13

Après qu'Israël a accusé 12 employés de l'UNRWA d'avoir participé à l'opération du Hamas le matin du 7 octobre 2023, plus de 20 pays ont annoncé la suspension de l'aide à l'agence. L'UNRWA a réagi en licenciant 9 des employés accusés et en ouvrant une enquête sur l'affaire[1], même si, dans la pratique, cela violait son règlement interne[2]. La réduction du financement de l'UNRWA affectera quelque 6 millions de réfugiés relevant de son mandat, dont 1,7 million de réfugiés palestiniens à Gaza, ainsi que 500 000 Palestiniens supplémentaires, dont beaucoup bénéficient des infrastructures de l'UNRWA. Dans ce document, nous tenterons de clarifier les raisons des récriminations israéliennes contre l'UNRWA et les scénarios possibles concernant l'avenir de l'agence et son impact sur les réfugiés palestiniens.

I. Financement de l'UNRWA

L'UNRWA a été créé à la fin de 1949 avec un mandat temporaire renouvelable tous les trois ans, et son mandat actuel a été renouvelé jusqu'au 30 juin 2026[3]. Ses opérations couvrent cinq régions comptant environ 6 millions de réfugiés palestiniens (Jordanie, Liban, Syrie, bande de Gaza et Cisjordanie)[4], fournissant des services d'éducation, de soins de santé, d'aide et des services sociaux, y compris la protection. Son travail se limite à l'aspect humanitaire et ne vise pas la recherche d’une solution politique à la question des réfugiés palestiniens. Si l'UNRWA est chargé de fournir des services aux réfugiés palestiniens, les Nations unies ont également créé en 1948 la Commission de conciliation des Nations unies pour la Palestine (UNCCP) afin de rechercher une solution politique à la question palestinienne, « pour le rapatriement, la réinstallation, la réhabilitation économique et sociale et l'indemnisation des réfugiés »[5]. Par conséquent, l'UNRWA n'a pas pour mandat de trouver une solution à la question des réfugiés palestiniens comme dans d'autres cas du HCR, mais a pour objectif politique de travailler avec les gouvernements sur des mesures temporaires et de fournir une assistance et une aide aux réfugiés palestiniens[6]. La Commission de conciliation, n’a fonctionné que quelques années[7], et l’UNRWA elle-même a été critiquée aussi bien par les Palestiniens (comme moyen de les intégrer dans les pays d’accueil au détriment de leur droit au retour) que par Israël parce que son existence même pérennises le problème des réfugiés palestiniens[8].

L'UNRWA dépend du financement volontaire des États membres de l'ONU, avec un budget annuel de 1,17 milliard de dollars[9]. Les donateurs n'ayant pas honoré leurs promesses, son déficit financier avant la récente agression contre Gaza atteignait 75 millions de dollars[10]. En outre, le financement conditionnel a été un outil de pression sur l'Agence ; en 2021, le Parlement européen[11] a décidé de retenir 20 millions d'euros d'aide à l'Agence pour apporter des changements immédiats aux manuels scolaires palestiniens, en veillant à ce que ces livres ne contiennent pas de discours anti-israélien et doivent promouvoir la solution des deux États[12]. [En 2018, l'administration de Donald Trump a supprimé 60 millions de dollars de financement pour exercer une pression politique sur les Palestiniens afin qu'ils négocient et acceptent le « Deal du siècle »[13].

Le point de vue des donateurs est largement axé sur le maintien de l'UNRWA en tant que « facteur de stabilisation dans la région » et outil permettant de continuer à fournir un « soutien humanitaire » aux réfugiés, sans pour autant chercher à trouver une solution politique juste et durable conformément aux résolutions internationales[14]. 

II. La « sécuritisation » de la question de l'UNRWA

Depuis le 7 octobre, Israël mène une guerre à deux niveaux contre l'UNRWA : Le premier consiste à détruire physiquement ses installations et à empêcher l'entrée de l'aide ; il a tué 160 de ses employés, en plus des personnes déplacées vers ses 154 abris et écoles ou à proximité, transformés en fait en abris pour 1,9 million de personnes déplacées[15]. Ce n'est pas la première guerre au cours de laquelle Israël a ciblé les installations de l'UNRWA et tué des Palestiniens déplacés vers elles. Cela a été le cas lors de guerres précédentes contre Gaza, en 2014 et 2021, et 155 installations de l'UNRWA ont été touchées par l’agression.

Le deuxième niveau est la « sécuritisation »[16] de la question de l'UNRWA ; les accusations israéliennes ont souvent porté sur les actions ou les programmes de l'UNRWA, sans menacer son existence. Accuser l'UNRWA de mener des actions militaires contre Israël ou d'être un bras armé d'une faction politique permet à Israël de l'attaquer plus facilement, de la mettre en état d'autodéfense et de saper les rôles qu'elle joue conformément à son mandat fixé par l'Assemblée générale des Nations unies - et qu'elle a joué au cours des sept dernières décennies en maintenant vivante la question des réfugiés palestiniens. Selon Israël, l’UNRWA « perpétue la question des réfugiés »[17].

Dès les premiers jours de la guerre, Israël a « accusé le personnel de l'UNRWA de travailler pour le Hamas, dans ce qui était considéré comme un prétexte pour frapper les écoles et les installations de l'Agence à Gaza, qui abritent des dizaines de milliers de personnes déplacées, principalement des femmes et des enfants »[18]. 

L'UNRWA a déclaré dans un rapport que des membres de son personnel détenus par Israël ont indiqué après leur libération qu'ils avaient été torturés par les autorités israéliennes qui cherchaient à les faire dire que certains de leurs collègues avaient participé aux attaques du 7 octobre[19].

L'UNRWA est liée par le principe humanitaire fondamental de la "neutralité", tel qu'il est dicté par le mandat que lui a confié l'Assemblée générale, mais elle a toujours été amenée à transgresser ce principe pour deux raisons principales : le premier, afin d'attirer des fonds, comme cela s'est produit avec l'accord-cadre signé avec les États-Unis d'Amérique en 2021, alors que le second réside dans ses rapports avec les pays dans lesquels elle opère, en particulier Israël. Des sources indiquent que l'UNRWA partage avec Israël une liste de tous ses employés dans les territoires occupés, et que le commissaire général de l'UNRWA, Philippe Lazzarini, rencontre presque une fois par mois en Israël le diplomate Amir Weisbrod, directeur général adjoint au ministère israélien des Affaires étrangères, chargé des relations avec les agences de l'ONU[20]. Ce qui confirme la fabrication de l’implication des employés de l’l’UNRWA dans les actions de résistance dans la bande de Gaza. En fait, même si les accusations sont prouvées, cela ne devrait pas justifier de punir l'Agence, qui compte 30 000 employés, dont 12 000 dans la bande de Gaza, et qui s'occupe de 6 millions de réfugiés - punition collective mise en œuvre par Israël et soutenue par les alliés occidentaux.

III. La nouvelle vieille attaque israélienne

Benjamin Netanyahou a profité de l'arrivée de Trump à la Maison Blanche pour exiger, lors d'une réunion du cabinet en 2017, que l'UNRWA soit démantelée et que ses institutions soient fusionnées avec le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR). En 2018, à la suite du « defunding » de l'agence par Trump, Netanyahou a renouvelé cette demande, en déclarant : « L'UNRWA est une organisation qui perpétue la question des réfugiés palestiniens et soutient également le prétendu récit du droit au retour, qui vise à éliminer Israël. Pour ces raisons, l'UNRWA doit être fermée »[21]. Le ministre israélien des Affaires étrangères pendant la guerre actuelle, Yisrael Katz, a également déclaré sur la plateforme de médias sociaux X : « Nous avons lancé un avertissement depuis des années : L'UNRWA perpétue la question des réfugiés, fait obstacle à la paix et agit comme un bras civil du Hamas à Gaza »[22].

Ce qui est nouveau, c'est l'exploitation du soutien dont Israël bénéficie de la part des puissances occidentales pour liquider l’agence, comme moyen de liquider la question des réfugiés. C’est une mesure de représailles contre l’UNRWA, en raison de la confiance accordée par la Cour internationale de justice à plusieurs rapports qui lui ont été soumis par elle. Ce que Netanyahu n'a pas caché : « La pire chose que je puisse dire, c'est que beaucoup des accusations portées contre nous à La Haye étaient fausses et sans fondement, et ont été faites par des fonctionnaires de l'UNRWA »[23].

Israël a publié son rapport accusant des employés de l’UNRWA le jour même de la décision de la CIJ exigeant des mesures de précaution de sa part à Gaza. Son acharnement contre l’Agence est en totale opposition avec les mesures de précaution approuvées par la Cour.

Le démantèlement de l'UNRWA aide Israël dans la réalisation de ses objectifs : réoccuper et administrer directement la bande de Gaza en faisant de l'agence en unités contrôlées par Israël, alignées sur sa vision et soumises à son contrôle direct. M. Netanyahu a déclaré à une délégation d'ambassadeurs des Nations unies : « Je pense qu'il est temps que la communauté internationale et l'ONU elle-même comprennent que la mission de l'UNRWA doit prendre fin »[24] et qu'elle « ne fera pas partie du jour suivant »[25]. Il existe des propositions visant à la remplacer par le Programme alimentaire mondial (PAM) ou l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID). Cette proposition[26] vise à transformer l'aide humanitaire en arme, et cela le financement humanitaire à des concessions politiques. Les raisons de l'hostilité israélienne à l'UNRWA résident, comme indiqué précédemment dans le fait qu'elle représente les réfugiés palestiniens et constitue un symbole de leur existence. Et, à cet égard, la position de la gauche n’est pas différente de celle de la droite : comme l'a déclaré Einat Wilf, ancienne membre du parti travailliste à la Knesset : « Ces réfugiés ne devraient recevoir de l'aide qu'à la condition qu'ils signent un document renonçant à leur droit au retour »[27]. 

IV. L'impact de la réduction du soutien à l'UNRWA et les scénarios futurs

À la lumière de l’hostilité envers l'Agence, du non-respect par les pays de leurs engagements financiers, des tentatives de la criminaliser, et en l'absence d'intervention internationale et régionale pour arrêter la guerre, nous nous trouvons face aux scénarios suivants :

Premièrement : démantèlement de l'UNRWA. L'aide humanitaire incombe à Israël en tant que puissance occupante[28]. Au cas où Israël n’assume pas sa responsabilité, cela nécessiterait un soutien financier massif, et tous les pays d'accueil des réfugiés auront aussi à en subir les conséquences. Bien qu’une telle mesure ne mette pas en cause le statut juridique des réfugiés palestiniens[29], elle supprime le principal organisme qui cherche à leur fournir aide et protection en attendant une solution politique.

L'Assemblée générale des Nations unies est le seul organe habilité légalement à mettre fin au mandat de l'Agence, à condition qu'une solution juste et durable pour les réfugiés soit trouvée sur la base du droit international. Il est à craindre que les tentatives en cours d'assèchement de son financement affaiblissent son rôle dans le maintien en vie de la question des réfugiés palestiniens, comme cela s'est produit dans le passé avec la marginalisation de la Commission internationale de conciliation.

Les affirmations d'Israël selon lesquelles l'UNRWA "perpétue le statut de réfugiés des Palestiniens" doivent être réfutées ; il faut souligner le fait que c’est Israël qui ne permet pas aux réfugiés de rentrer chez eux, conformément aux résolutions internationales, et qui, de surcroît, cherche au contraire à déplacer systématiquement le plus grand nombre possible de Palestiniens hors la bande de Gaza et la Cisjordanie.

Deuxièmement : Fournir un soutien assorti de nouvelles conditions et de nouveaux mécanismes de contrôle, ce qui violerait le principe de neutralité dans la fourniture de l'aide humanitaire, comme nous l'avons constaté avec le retour de certains financements occidentaux, tels que ceux de la Commission européenne, du Canada et de la Suède. Il faut que l'UNRWA respecte ses engagements d'enquêter sur toutes les irrégularités et d'entreprendre des réformes pour renforcer les protocoles de « neutralité », ce qui implique davantage de contrôle.

Troisièmement, les pays arabes et certains pays étrangers continuent à apporter un soutien limité. Cela se reflétera dans les services fournis par l'Agence, ainsi que dans le principe de différenciation entre les programmes et les bénéficiaires.

Face à la punition collective que constitue l’exploitation des besoins de la population en aide humanitaire, il faut réagir par tous les moyens juridiques et politiques disponibles, notamment en et exerçant des pressions pour ouvrir tous les points de passage. Les secours largués par avion et le port temporaire ne font que prolonger la crise. La menace de déplacement forcé doit être affrontée avec détermination, en l'absence d'une cessation totale de l'agression, accompagnée d'une intervention humanitaire et d'une reconstruction globale qui réponde aux besoins des Palestiniens.

Israël s'est efforcé de procéder à des déplacements systématiques depuis les premiers jours de la guerre, et le danger est toujours présent avec l'invasion annoncée de Rafah. À travers cette guerre, Israël a cherché à rendre la vie quasiment impossible dans la bande de Gaza, en la transformant démographiquement et la dévastant physiquement, en concentrant la population dans les zones méridionales, en la privant de services de première nécessité, en l’affamant pour les forcer à quitter Gaza pour le Sinaï. Israël encourage ce qu'il appelle la « migration volontaire », afin de relancer la colonisation et d’exercer un contrôle exclusif de la bande de Gaza[30].

La question des réfugiés palestiniens et de l'UNRWA doit être politisée et ne pas se limiter aux seuls cadres humanitaires et de secours (malgré leur importance). Il faut insister sur les conséquences politiques et juridiques de son démantèlement et de l'imposition de nouveaux mécanismes de contrôle, ainsi que des scénarios qu'Israël prévoit de mettre en œuvres pour la gestion de la bande de Gaza. Les répercussions de cette agression n'affecteront pas seulement les réfugiés palestiniens de Gaza, mais menacent également quelque 6 millions de réfugiés palestiniens dans tous les pays où ils se trouvent.

 

Bibliographie

En arabe

En anglais

 

[1] “UN chief urges countries to reverse UNRWA funding suspension”, UN │UN News, 28/1/2024:

https://news.un.org/en/story/2024/01/1145987

[2] Le statut et le règlement du personnel des Nations unies et de l'UNRWA « n'autorisent pas le secrétaire général ou le commissaire général de l'UNRWA à licencier de manière proactive des membres du personnel en raison d'une faute présumée, même si celle-ci porte gravement atteinte à la réputation ou entraîne une responsabilité financière. La mesure disciplinaire la plus sévère dans le cadre réglementaire de l'ONU, le licenciement, fait suite à une enquête, à la notification d'allégations fondées et à la possibilité d'y répondre ». Voir :

Omar Yousef Shehabi, “UNRWA as Sui Generis: UNRWA’s Palestinian Staff as Sui Generis International Civil Servants”, Verfassungsblog, 9/2/2024.

[3] “General Assembly Adopts 33 Resolutions Recommended by Its Fourth Committee, Including Renewal of UNRWA Mandate until 30 June 2026: Texts on Space, Information, Non-Self-Governing Territories Also Adopted”, UN│Meetings Coverage and Press Releases, 12/12/2022. 

Israël, les États-Unis d'Amérique, le Canada, la République des Îles Marshall et les États fédérés de Micronésie s'y sont opposés

[4] “Where We Work”, UNRWA.

[5] “194 (III). Palestine - Progress Report of the United Nations Mediator”, UNHCR & Refworld, 11/12/1948.

[6] “Resolution 302”, UNRWA.

[7] Malgré tous ses efforts, la Commission de conciliation n'est pas parvenue à trouver une solution juste problème des réfugiés palestiniens, à savoir le retour des réfugiés dans leurs foyers. Elle s'est donc concentrée sur la préparation de dossiers précis sur les biens palestiniens afin de faciliter le retour et l'indemnisation lorsque cela sera possible. Une fois que le travail du comité spécial chargé de préparer le registre des biens palestiniens a été achevé en 1964, il a cessé ses activités. Voir :

Francesca Albanese & Lex Takkenberg, “UNRWA and the Palestinian Refugees: Protecting Refugee Rights While Structurally Addressing the Agency’s Financially Unsustainable Modus Operandi”, Working Paper, no. 138, (Refugee Studies Centre & University of Oxford, 2023), 27/2/2023.

[8] Anne Irfan, Refuge and Resistance (Columbia: Columbia University Press, 2023).

[9] "How we are funded". UNRWA.

[10] "UN warns of UNRWA's imminent financial collapse and calls for support for millions of Palestinian refugees", site web de l'ONU, 2/6/2023.

[11] "EU MAKES UNRWA AID CONDITIONAL ON TEXTBOOK CHANGES". Independent Press, 30/9/2021.

[12] “Parliamentary Question, Making UNRWA Funds Conditional on the Content of Palestinian Schoolbooks”. European Parliament, 12/9/2023.

[13] Edward Wang, “U.S. To End Funding to U.N. Agency That Helps Palestinian Refugees”. The New York Times, 31/8/2018.

[14] Francesca Albanese, "Brussels International Conference on UNRWA: What really happened?", Arab Renaissance for Democracy and Development, 30/11/2021.

[15] "UNRWA SITUATION REPORT #85 ON THE SITUATION IN THE GAZA STRIP AND THE WEST BANK, INCLUDING EAST JERUSALEM", UNRWA, 4/3/2024.

[16] La sécuritisation peut être définie comme "un processus par lequel une communauté politique s'entend pour considérer quelque chose ou quelqu'un comme une menace existentielle, et pour annoncer ou demander l'adoption de mesures urgentes et extraordinaires pour faire face à la menace". La théorie de la sécuritisation repose sur deux logiques interdépendantes, à savoir l'affirmation de l'existence de menaces existentielles et la justification de mesures exceptionnelles. Voir :

Bezen Balamir Coşkun, Analysing Desecuritisation (Newcastle: Cambridge Scholars Publishing, 2011), p. 9.

[17] Jacob Magid, "Israeli official amid funding cuts : We oppose cancelling UNRWA in the middle of a war", Times of Israel, 31/1/2024.

[18] "Defunding UNRWA... Punition collective et guerre de famine contre la population de Gaza", Al-‘Arabî al-jadîd, 29/1/2024.

[19] Jeremy Diamond, “UN Agency Accuses Israel of Detaining, Coercing Staffers into False Confessions about Ties to Hamas”, CNN, 4/3/2024.

[20] Patrick Kingsley & Ronen Bergman, “The 8 Days That Roiled the U.N.’S Top Agency in Gaza”, The New York Times, 3/2/2024.

[21] Toi Staff, "Netanyahu wants UNRWA gradually shut down, backs US cuts", The Times of Israel, 7/1/2018.

[22] Yisrael Katz on X, :2024/1/27

[23] Tim Lister & Amir Tal & Ibrahim Dahman, “UN Agency for Palestinian Refugees Warns It May Have to Halt All Operations by End of Month”, CNN, 1/2/2024.

[24] Ibid.

[25] Toi Staff & Jacob Magid, "Israel wants UNRWA out of Gaza after staffers fired for involvement in Oct. 7 onslaught", The Times of Israel, 27/1/2024.

[26] Itamar Eichner, “Israel Considers Possible Replacements for UNRWA in Gaza”, Ynet news, 2/7/2024.

[27] Riley Sparks & Hajar Harb & Omar Nabil Abdel Hamid, “Gaza In-Depth: Why Israel Wants to End UNRWA and What Its Closure Would Mean", The New Humanitarian, 6/3/2024.

[28] La quatrième convention de Genève stipule que « la puissance occupante a le devoir d'assurer l'approvisionnement de la population en vivres et en matériel médical ; elle devra notamment se procurer les vivres, le matériel médical et les autres marchandises nécessaires si les ressources du territoire occupé sont insuffisantes »

"Article 55 - Food and medical supplies for the population", ICRC, 12/3/2024.

[29] En établissant le régime international des réfugiés après la guerre, « la communauté internationale s'est engagée à traiter la question des réfugiés palestiniens jusqu'à ce qu'elle soit "définitivement résolue conformément aux résolutions pertinentes adoptées par l'Assemblée générale des Nations Unies », comme le stipule l'article 1(d) de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés. La Convention, ainsi que l'article 7(c) du statut du HCR, reconnaissent la répartition des responsabilités entre les différentes agences des Nations unies, d'abord la Commission de conciliation pour la Palestine, l'UNRWA et ensuite le HCR, dans le traitement des réfugiés palestiniens en tant que réfugiés internationalement reconnus depuis 1948 ».

Francesca Albanese & Lex Takkenberg, “UNRWA and the Palestinian Refugees: Protecting Refugee Rights”, p.10.

[30] Bethan McKernan, “Israeli Ministers Attend Conference Calling for ‘Voluntary Migration’ of Palestinians”, The Guardian, 29/1/2024.

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À PROPOS DE L’AUTEUR:: 

Ayat Hamdan : Rédactrice en chef du magazine Ostour pour les études historiques, chercheuse au Centre arabe pour la recherche et les études politiques.